Статья Меркурьева В.В., Соколова Д.А., Ульянова М.В., «Правовые основы профилактики экстремистской деятельности» опубликована в сборнике материалов круглого стола, состоявшегося в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 26 июня 2014 г. в Москве на тему: «Профилактика экстремистской деятельности: проблемы и перспективы». Под общей редакцией Ф.М. Кобзарева, В.В. Меркурьева. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М., 2014.

Усложнение предупредительной деятельности правоохранительных органов в связи с негативными изменениями экстремистской и террористической преступности, увеличением влияния организованной преступной деятельности на этот сегмент преступности требует определенного пересмотра положений о ее осуществлении и организации с учетом современных реалий в экономике, политике, праве, вызывает необходимость ее нормативно-правового, материально-технического и иного обеспечения. В числе теоретических проблем, нуждающихся в своем решении, немаловажное значение имеет определение сущности как предупреждения, так и профилактики экстремистской деятельности. Различные подходы к их пониманию не позволяют четко разграничить эти виды предупредительной деятельности, определить ее субъекты, их компетенцию и ответственность, меры и формы осуществления, а также конкретизировать объекты профилактического воздействия.

По подсчетам экспертов, к нормативным правовым актам, только формирующим категориальный аппарат «экстремистской деятельности», следует отнести более 15 федеральных конституционных законов, федеральных законов, 7 международных конвенций и деклараций, а также более 10 иных нормативных актов, в том числе стратегий, концепций и доктрин. Конституцией Российской Федерации предусмотрен определенный порядок функционирования правовой системы. Из содержания статьи 15 вытекает, что наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации, ниже следуют международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, далее – законы Российской Федерации, иные нормативные правовые акты.

Подобная иерархия законов сохраняется в правовом обеспечении противодействия экстремизму в целом и профилактики экстремистской деятельности в частности. Конституционные основания противодействия экстремистской деятельности, например, заключены в ч. 5 ст. 13 основного закона, которая предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Анализ конституционных норм, содержащихся в ст. 2, 13, 19, 29, 55, позволяет сформулировать определение экстремизма.

Экстремизм – это запрещенные законом разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, отрицающие идеологическое и политическое многообразие; создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, а также акты насилия, направленные против равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

На основе международно-правовых стандартов в области прав человека (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Декларация Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 г. о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.) также можно сформулировать определение экстремизма.

Экстремизм – запрещенные законом выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации на основе религии или убеждений, вражде или насилию; распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти; подстрекательство к расовой дискриминации, а также все акты насилия или подстрекательство к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, а также предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 1 Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.):

«экстремизм» – какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон (Республика Казахстан, Китайская Народная Республика, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан).

Федеральные законы, федеральные конституционные законы и иные нормативные правовые акты представляют собой объемный блок в системе правового обеспечения противодействия экстремизму и профилактики экстремистской деятельности. Условно его можно классифицировать на четыре группы. К сожалению, нормативно-правовая база, на которой основывается указанная деятельность по противодействию экстремизму, не дает ответа на вопрос о соотношении профилактики и предупреждения экстремистской деятельности. Так, Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» в ст. 2 устанавливает принципы, на которых основано противодействие экстремистской деятельности. В их числе назван приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности. А в ст. 3 в качестве основных направлений противодействия экстремистской деятельности названы:

• во-первых, принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;
• во-вторых, выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

В ст. 5 (Профилактика экстремистской деятельности) Закон № 114-ФЗ лишь определяет, что «в целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности».

В связи с этим нельзя обойти стороной проект «универсального» федерального закона, который устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике правонарушений, и который призван определить:

1. основные принципы и задачи профилактики правонарушений;
2. основные направления деятельности субъектов профилактики правонарушений и пути их реализации;
3. полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере профилактики правонарушений;
4. права органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений;
5. права организаций и граждан, принимающих участие в профилактике правонарушений;
6. виды и формы профилактики правонарушений;
7. организационные основы функционирования системы профилактики правонарушений.

Речь идет о проекте федерального закона Российской федерации № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», внесенном на рассмотрение в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. В нем под профилактикой правонарушений понимаются «меры социального, правового, воспитательного и иного характера, осуществляемые субъектами профилактики правонарушений, направленные на устранение причин и условий совершения правонарушений, а также на обеспечение предупредительного воздействия на лиц с антиобщественным поведением». Соответственно объект профилактики правонарушений определяется проектом закона как «общественные отношения, порождающие причины и условия правонарушений, способствующие их совершению или облегчающие их совершение, а также лицо, поведение которого носит противоправный или антиобщественный характер или которое способно стать потерпевшим от правонарушения».

Статья 2 проекта указанного закона к субъектам профилактики правонарушений относит федеральные органы исполнительной власти, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, реализующие права в сфере профилактики правонарушений. Статья 11 классифицирует виды профилактики правонарушений на общую, специальную и индивидуальную.

Для понимания динамики развития правовой основы профилактики экстремизма необходимо уделить внимание последним соответствующим изменениям, внесенным в нормативные правовые акты.

Во-первых, это изменения в законодательстве, последовавшие вслед за резонансными событиями октября 2013 г. в московском районе «Бирюлево Западное», которые коснулись полномочий и ответственности таких субъектов противодействия, как органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Ведь именно бездействие местной управы и руководства округа Москвы в данном контексте было подвергнуто критике на государственном уровне.

Федеральным законом от 22.10.2013 № 284-ФЗ были внесены изменения сразу в несколько федеральных законов:

• Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

На исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации было возложено осуществление мер по профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия. Значительный объем изменений коснулся полномочий и ответственности органов местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения был дополнен – к полномочиям муниципального района и городского округа отнесены непосредственно разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов, в то время как к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для реализации указанных мер.

Во-вторых, наделение новой функцией прокурора, которое произошло в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 398-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», которое также вызвано громкими событиями в общественной и политической жизни страны. Своевременность изменений подтвердилась событиями ноября 2013 – февраля 2014 г. на Украине, где использование политических технологий, выражающихся в организации массовых уличных протестов населения, как известно, закончилось сменой политической власти и дестабилизацией обстановки.

В соответствии со ст. 15.3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители наделены новыми полномочиями по направлению в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) требований о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим информацию, содержащую призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности и участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка.

Изменениями, вступившими в силу 01 февраля 2014 г., предусмотрен внесудебный порядок ограничения доступа граждан к противоправной информации, который обеспечен соответствующим средством прокурорского реагирования – Требование о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим запрещенную информацию.

В-третьих, на создание условий, препятствующих развертыванию активной политической деятельности лидеров и организаций, ориентированных на свержение действующей власти, а также осуществлению их поддержки (как материальной, так и информационной) из-за рубежа, направлены изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон об НКО), в соответствии с которыми понятие некоммерческой организации было расширено за счет некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента (п. 6 ст. 2 введен Федеральным законом от 20.07.2012 № 121-ФЗ).

В ходе проверки исполнения Федерального закона от 20.07.2012 № 121-ФЗ о включении НКО в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов, прокурорами была изучена документация около тысячи НКО, составляющих менее половины от всех финансируемых из-за рубежа. Прокурорами установлено 22 НКО, прямо попадающих под действие законодательства об иностранных агентах. Указанные организации за трехлетний период, только по данным их собственных отчетов, получили из-за границы свыше 800 млн руб. При этом, занимаясь политической деятельностью, участвуя в электоральных процессах, публичных мероприятиях, подготовке законопроектов, получая иностранные средства и подробно отчитываясь перед спонсорами об их расходовании, ни одна из 22 организаций не считала себя иностранным агентом и не намерена была добровольно регистрироваться в данном качестве.

Предусмотренные в законе механизмы все же позволяют, несмотря на известное упорство большей части НКО продолжить свою деятельность не в правовом поле, переломить ситуацию в сторону соблюдения федерального закона. Я имею в виду реализацию полномочий уполномоченного органа и его должностных лиц по приостановлению своим решением на срок не более шести месяцев деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 Закона об НКО реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Также предусмотрен порядок привлечения к административной ответственности по ст. 19.34. КоАП РФ за нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, в соответствии с постановлением прокурора.

Упомянутый нами закон несет в себе мощный профилактический потенциал, поскольку обязывает НКО, участвующие в политической деятельности в России и имеющие поддержку из иностранных источников, регистрироваться в качестве иностранных агентов со всеми вытекающими отсюда последствиями. Тем самым преследуются цели не ликвидации или создания каких-либо препятствий для деятельности, а понуждение таких НКО к безусловному выполнению закона, предполагающего прозрачность их деятельности и приобретение статуса иностранного агента путем включения в соответствующий реестр.

В настоящее время в реестр включено пока только 6 НКО, выполняющих функции иностранного агента. И то произошло это после принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 08.04.2014 № 10-П, которым положения п. 6 ст. 2, абз. 2 п. 7 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ч. 6 ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации.

Особое место в системе источников правового регулирования противодействия экстремистской деятельности занимают нормативные правовые акты стратегического характера (планирования):

• Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [см. Примечание 1];
• Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»;
• Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 20 ноября 2013 г.).

В этом перечне пока отсутствует очень важный документ стратегического характера, который призван определить цели, приоритеты и инструменты государственной политики по объединению усилий всех институтов власти и гражданского общества для укрепления единства российского народа, достижения межнационального и межконфессионального согласия, формирования в обществе обстановки нетерпимости к пропаганде и распространению идей экстремизма и пресечения экстремистской деятельности.

В проекте Стратегии противодействия экстремистской деятельности в Российской Федерации до 2025 года (далее – Стратегия) определены цели государственной политики в сфере противодействия экстремизму. В частности, ими являются:

• создание общегосударственной системы мониторинга, профилактики и пресечения экстремистских проявлений;
• консолидация усилий всех ветвей власти, органов управления всех уровней, всех здоровых сил российского общества на противодействие проявлениям экстремизма.

Среди прочих приоритетных направлений в деятельности по противодействию экстремизму в Стратегии названы:

• адресное профилактическое воздействие на лиц, наиболее подверженных воздействию идеологии экстремизма;
• принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих систему профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов.

Выводы и предложения

Профилактика экстремистской деятельности (экстремистских проявлений) является одним из важных направлений предупреждения экстремистской преступности и совершения преступлений экстремистской и террористической направленности, включающим реализацию мер как общего, так и индивидуального характера. Общая профилактика экстремистских правонарушений представляет собой меры, направленные на выявление, устранение социально-экономических, правовых, религиозных, этнических и иных причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих им или облегчающих их совершение, на федеральном, региональном и местном уровнях, а также на повышение уровня правовой грамотности и правосознания граждан.

Принятие профилактических, воспитательных и пропагандистских мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности и развитию социальных и межнациональных конфликтов, становится одним из основных направлений деятельности по обеспечению общественной безопасности в области противодействия экстремизму, терроризму и незаконной миграции.

Специальная профилактика правонарушений экстремистской направленности представляет собой меры административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, оперативно-розыскного и иного характера, а также средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения, применяемые правоохранительными, контролирующими и надзорными органами и направленные на предупреждение и выявление правонарушений, устранение причин и условий их совершения.

Индивидуальная профилактика правонарушений экстремистской направленности представляет собой меры, направленные на коррекцию поведения лица (лиц), имеющего противоправный или антиобщественный характер, устранение криминогенных факторов, действующих в его (их) окружении. С учетом того обстоятельства, что экстремизм является одной из наиболее сложных социально-политических проблем современного российского общества, обусловленных многообразием его проявлений, неоднородным составом организаций экстремистской направленности, правовое регулирование в сфере профилактики экстремистской деятельности должно постоянно совершенствоваться в соответствии с приоритетными направлениями государственной политики в сфере противодействия экстремизму.

Во многом эффективность профилактики экстремизма определяется организацией взаимодействия субъектов профилактической деятельности на следующих направлениях:

• во-первых, координации деятельности государственных органов на федеральном и региональном уровнях, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества по противодействию экстремизму;
• во-вторых, консолидации усилий органов государственной власти и институтов гражданского общества в противодействии распространению идеологии экстремизма;
• в-третьих, взаимодействия институтов гражданского общества, ветеранских и молодежных организаций в деле воспитания населения в духе единства российской нации, национальной и религиозной терпимости, неприятия идеологии экстремизма;
• в-четвертых, усиления роли общественных советов при правоохранительных органах в пропаганде антиэкстремистских идей, воспитании патриотизма и формировании общероссийской гражданской идентичности;
• в-пятых, создания координационного совета по вопросам научно-методического обеспечения субъектов противодействия экстремистской деятельности, разработки целевых учебных программ и курсов по проблематике противодействия экстремизму.

Примечание

¹ Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» утратил силу 31 декабря 2015 г. в связи с Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».